报纸纯粹是西方化产物。在古典中国，由于长时期囿于农业社会，日出而作日落而息，年复一年，日复一日，太阳超常升起，社会也没有什么惊奇，所以古典中国社会不需要报纸，不需要便捷信息传递。
到了近代就不一样了。所谓近代，就是在农业文明基础上增加了工业文明、商业文明新东西。工商业文明与农业文明的最大不同，是明天的行情不一定与昨天一样，因而近代社会对信息的需求远大于古典中国，于是有了报刊。
近代报刊最初都是由外国人创办的，至少在1895年前，中国境内基本上没有中国人创办的报刊。经过三十多年洋务运动，中国经济发展也需要便捷的信息，但政府就是没有释放社会，没有允准人们办报。
甲午战后，形势大变，三十年洋务成就不敌同时期发展的日本，让中国精英阶层深度反省过去的路可能有问题。于是，中国转身向东，学习日本，释放社会，知识精英也就在这个维新潮流中仿照外国人创办了自己的报纸杂志。
最早创办的报纸是政论类。政治类当然合乎朝廷转向维新的政策期待，但把握不准，也会溢出常规，发表一些超越既定政策之类的言辞，让人听着不舒服。所以，最早出现的《强学报》，仅仅出版两期，只有五天时间，就被旧势力以植党营私，涉嫌经济而被查禁。
释放社会，重构社会，已成为甲午战后中国大趋势，查禁《强学会》不仅没有取得预想效果，反而在一定程度上促进了报刊杂志如雨后春笋般遍地都是。短短几年，报刊杂志遍布中国，不仅成为城市居民每天必读物，即便到偏远地区，报刊杂志也是那儿读书人了解外部世界的窗口。全国各地都有报纸，影响全国的有《时务报》、《国闻报》，并不是很多;影响当地的报纸却很多，几乎每个省份都有自己的报纸。
报纸大发展当然带来了管理问题。1898年政治变革开始，朝野各界都有人提出仿照东西洋各国制定章程，按章管理。只是由于很快发生了政治逆转，为报纸制定章程的事情无限期推迟。
1901年，清政府在各方面压力下重启新政，新政其实是一场全面改革，允许人民落实言论出版自由权力是新政应有之义。哪个地方新出了什么样的报纸，也是新政标志，是新政成就。在新政新风引领下，报纸杂志成为知识人就业热门，编辑记者也渐渐找到了无冕之王的感觉。
新政发展到宪政发生了质的变化。在宪政体制下，报纸本身就是一个行业，怎样管理报纸杂志自然成为政治生活中的一个事情。假如清政府继续沿用先前惯例，让各级官吏自由裁量，那么任意查封报纸的事情一定越来越大，更重要的是，报纸不能遵循一定规则常态化，报纸本身也容易出问题，什么有偿新闻，什么任意栽赃，什么造谣生事，一定会随时可见，既贬损了帝国的尊严，也败坏了社会风气，为报纸杂志立法树规，其实也是为一个合理的良性社会立法。
宪政一开始，清政府就于1906年7月颁布《大清印刷物专律》。这是清政府第一部，也是中国有史以来第一部有关新闻出版的专门法律。这部法律六章四十一款，详细规定出版物生产者资格、条件、注册方式、费用，巡警衙门的责任等。在第四章《毁谤》，规定哪些内容属于毁谤，不应出现在出版物，大致类似于无根之谈或谣言，当属禁止之列。
在过去的研究中，受革命党人影响，基本都从阴谋论立场看待大清王朝宪政改革，由此分析这部《印刷物专律》，差不多都认为是为了加强舆论控制，不是为了落实人民的言论自由权利。其实，这样的分析是不对的。清廷立宪不是儿戏，为新闻出版立法树规，当然不是鼓励造反，但绝对不是遏制人民办报自由和热情，而是有限度开放报禁，希望新闻出版能够逐步向制度化靠拢。
紧接着，清政府于1906年10月颁布《报章应守规则》共九条，明确规定报章哪些内容能登哪些不能登，为言论自由划出了一个相对比较清晰的边界：一是不得诋毁朝廷;二是不得妄以朝政;三是不得妨碍治安;四是不得败坏风俗;五是但凡关涉外交、内政，如经相关衙门明确应该保密者，不得刊登;六是正在审理的案件，还没有定案前，报章不得妄下断语，并不得有庇护嫌疑人语词;七是不得摘发他人隐私，诽谤他人名誉;八是记载错误失实，报章应及时更定;九是欲开报馆的人，应该先行呈报，再行开设;已开设者除外。如果不加成见进行探讨，应承认这九条规定是一个常态体制下媒体必须遵守的原则。
中国言论自由空间打开了，这九条规定竟然受到国内报章普遍反对。《申报》对禁止刊载的条文逐条驳斥，以为宫廷事务与政治最有关，报界对国家政务有献议之权之责，以“诋毁宫廷”的理由阻止报章议论朝政，显然失之专制。
类似批评还有很多，尽管这些批评近乎苛刻，但清政府还是进行相当修改，于1907年9月颁布《报馆暂行条规》，将禁载事项作了调整，比如将“不得妄议朝政”改为“不得登载淆乱国体事项”;将“凡关涉外交内政之件”的“内政”删除，只维持外交保密事项不得擅自刊登。应该说，此时的清政府在言论尺度上已开得不小了。
清廷的目标就是要走向宪政，重构有关现代国家。等《钦定宪法大纲》颁布，一个更正规的《大清报律》于1908年春天如期而至。
《大清报律》四十二条，附则三条。详尽规定了报纸注册资格及手续。规定报纸发行人应按每月发行期数缴纳保押金。这项规定看似苛刻，但又规定专载学术、艺事等可以免缴;宣讲白话的报纸，确系开通民智，也不必交。
其实，《大清报律》最受研究者诟病的有两个方面，一是事前审查制，一是禁登事项。禁登事项与过去的《报馆暂行条规》大致相似，规定日报于发行前一日晚十二点前;月报、旬报、星期报等，于发行前一日午前送由该管巡警官署或地方官署随时查核，按律办理。这让许多媒体人和后来的研究者很不满意。
仔细想想，中国从专制走向君宪，只有几年时间，一步到位，欲速则不达，谁也不知道会发生什么。《大清报律》比较谨慎地规定事前查核制度，虽说与现代新闻自由理念还有一段距离，但总比有检查而无制度要好许多。
《大清报律》是晚清政治进步的一个标志，平心静气分析这部法律，我们应该承认《大清报律》可以作为中国新闻事业进步的基础。事实上，到了民国，《大清报律》并没有应声而废，各省在很长时间依然援引这个法律去管理报纸杂志。
